Der Bundestag – mehr Abgeordnete als Nordkorea

Ich habe es nicht geschafft, die Fraktionen zu überzeugen, das Wahlrecht so zu korrigieren, dass eine beliebige Vermehrung der Sitze im Deutschen Bundestag verlässlich vermieden werden kann. Das gehört zu den ärgerlichsten Befunden dieser zu Ende gehenden Legislaturperiode.

Norbert Lammert (Interview in FOCUS 28/2017, S. 36)

 

Nun sehen wir seit dem Wahlsonntag die Konsequenzen des zuletzt im Mai 2013 geänderten Wahlrechts: 709 Abgeordnete bevölkern nun das Reichstagsgebäude – die reguläre Sitzgröße wäre bei 598. Wie konnte es dazu kommen, dass der Bundestag um mehr als 100 Sitze aufgebläht wird? War das nicht alles abzusehen? Und muss das Wahlrecht eigentlich so kompliziert sein?

Unser Wahlrecht war im Grunde schon immer kompliziert, was eben auch damit zusammenhängt, dass es Erst- und Zweitstimmen gibt, dass Bundesländer von sehr unterschiedlicher Größe zu berücksichtigen sind und zusätzlich noch Regionalparteien eine Rolle spielen können. Erschwerend kommen Regelungen hinzu, die dafür Vorsorge treffen, falls eine Partei an der 5%-Hürde scheitert (Grundmandatsklausel) oder falls Einzelbewerber direkt den Einzug in den Bundestag schaffen, was theoretisch auch vorkommen könnte. Dies alles hat das Bundeswahlgesetz zu regeln.

Das Wahlsystem der Bundesrepublik ist in der Sprachregelung des Bundeswahlgesetzes eine „mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl“. Das ausschlaggebende Hauptwort hierbei lautet „Verhältniswahl“ – auch das Bundesverfassungsgericht hatte im Juli 2012 in seinem  letzten Urteil in dieser Angelegenheit die Bedeutung der Verhältniswahl hervorgehoben.

Nun kann man sich trefflich darüber lustig machen, dass das Reichstagsgebäude womöglich bald nicht mehr ausreicht, dass dort neue Sessel montiert werden müssen und dass der Bundestag – die Zahl der Abgeordneten betreffend – das „Pseudoparlament“ in Nordkorea (687 Delegierte) überholt hat, usw.

Doch diese Kritik wäre relativ billig und ist zudem auch an anderer Stelle zu lesen. In diesem Beitrag soll stattdessen erläutert werden, warum es zu der letzten Wahlrechtsreform (2013) kam, wie sich damals die Politik unter (selbstverschuldetem!) Zeitdruck schnell einigen musste und warum es nach Ansicht des Autors dieser Zeilen leider nicht zu erwarten war, dass sich Herr Lammert mit seiner „Überzeugungsarbeit“ bei den Fraktionen durchsetzt. Zudem sollen hier auch mögliche Lösungsvorschläge diskutiert werden, mit denen die Aufblähung des Bundestags vermieden werden könnte  – aber auch welche Nachteile diese Lösungsvorschläge mit sich brächten.

Als ein Referenzpunkt solcher Lösungsvorschläge soll die Mandatsverteilung nach dem geltenden Recht verglichen werden, mit einer Lösung die denkbar wäre, falls die Bereitschaft bestünde den Zweitstimmenproporz auf Fraktionsgrößen zu beziehen:

Mandatsverteilung nach geltem Recht mit 709 Mandaten

 

Theoretische Verteilung mit 666 Mandaten, mit Fraktionsstärken im selben Verhältnis

 

 

Billiger ist es nicht zu haben, es sei denn, man würde entweder akzeptieren, dass Wahlkreisbewerber trotz relativer Erststimmenmehrheit eventuell kein Bundestagmandat bekommen, oder aber die Möglichkeit einer Mehrheitsumkehr1 riskieren, was insofern paradox wäre, weil im Bundeswahlgesetz eine Mehrheitsklausel mit dem Ziel eingeführt wurde, dies zu verhindern. Im späteren Verlauf des Beitrags wird auf die Grundlage der Berechnung noch eingegangen und es werden weitere Lösungsansätze angesprochen – zunächst aber mehr dazu, wie und warum das aktuelle Wahlrecht zustande kam.

Zur Historie der Wahlrechtsreform 2013 gibt es eine übersichtliche Darstellung der Landeszentrale für Politische Bildung in Baden-Württemberg:
http://www.bundestagswahl-bw.de/wahlrechtsreform_btw.html

Zunächst einmal war mit der Wahlrechtsform (2013) übrigens ein Fortschritt verbunden.
Folgende positiven Gesichtspunkte des geltenden Wahlrechts können angeführt werden:

  • Die Personenwahl (Erststimme) ermöglicht eine Verankerung der Wahlkreisbewerber im Wahlkreis
  • Direkt gewählte Abgeordnete sind weniger leicht unter Druck zu setzen, als Kandidaten die auf eine gute Listenplatzierung angewiesen sind. Beispiele aus unterschiedlichen politischen Lagern belegen dies (Ströbele und Gauweiler).
  • Trotz der personalisierten Komponente bildet die endgültige Sitzverteilung das Verhältniswahlrecht so perfekt wie möglich ab (erst seit der Reform 2013)
  • Keine unausgeglichenen Überhangmandate (erst seit der Reform 2013)
  • Kein negatives Stimmengewicht (erst seit der Reform 2013)
  • Beim Ausscheiden von Abgeordneten ist das „Nachrücken“ geregelt (erst seit der Reform 2013)
  • Um eine Mehrheitsumkehr zu vermeiden, wurde eine Mehrheitsklausel aufgenommen

 

Zwei weitere Punkte, die eher technischer Natur sind und bereits durch eine frühere Wahlrechtsreform erreicht wurden, sind ebenfalls positiv zu beurteilen:

  • Es werden Divisorverfahren statt Quotenverfahren verwendet
  • Das speziell verwendete Verfahren Sainte-Laguë minimiert die quadratische Abweichung der Größe „Sitze durch Stimmen“ und erfüllt deshalb bestmöglich die Erfolgswertgleichheit. Für Interessierte an diesen technischen Details wird auf die Seite von www.wahlrecht.de verwiesen, die unter anderem vom Martin Fehndrich 2 betrieben wird.

Das Wahlrecht könnte also noch wesentlich schlechter sein – war übrigens auch die meiste Zeit schlechter – und die Reformen vor 2013 waren gar in Teilen schlicht verfassungswidrig, obwohl andere Teile dieser Reformen durchaus Verbesserungen gebracht haben.

Zur Vorgeschichte der letzten Wahlrechtsreform von 2013 gehören zwei Urteile des Bundesverfassungsgerichts (2008 und 2012) in denen jeweils die Verfassungswidrigkeit des damals bestehenden Wahlgesetzes festgestellt wurde.

Die Hauptkritikpunkte der Richter bezogen sich auf:

  • Das negative Stimmengewicht (in beiden Urteilen)
  • Überhangmandate und damit ggfs. eine massive Proporzverzerrung (im Urteil von 2012)

Diese beiden Punkte hängen eng mit einander zusammen: Häufig (aber nicht zwingend) waren unausgeglichene Überhangmandate die Ursache des erstgenannten Systemfehlers.

Diese beiden Systemfehler schlummerten mehr oder weniger unauffällig seit den 1950er Jahren im Wahlrecht der alten Bundesrepublik, denn sie hatten meist keine erheblichen Auswirkungen – bis zur Wahl 1990 lag die maximale Zahl der Überhangsmandate bei 6. Dies lag aber nicht daran, dass damals das Wahlrecht besser war, sondern ausschließlich an der damals vorherrschenden Struktur des Parteiensystems. Bis zur Wahl 1983 prägte ein Drei-Parteien-System die alte Bundesrepublik, wobei CDU/CSU und SPD zusammen meist mehr als 90% der abgegeben Stimmen auf sich vereinigten. Erst durch den Einzug der Grünen und dann in Folge der Deutschen Einheit kam zu einer immer stärkeren Ausdifferenzierung.

Die Überhangmandate wurden immer mehr zum Ärgernis (1994 gab es davon plötzlich 16) und zum Gegenstand erster Klagen. Bei der Bundestagswahl 2005 wurde dann durch eine notwendige Nachwahl in Dresden endgültig die Absurdität des bestehenden Wahlrechts offensichtlich.

Bei dieser Nachwahl konnte man der CDU am besten dadurch schaden, indem man ihr die Zweitstimme gab. Dies war so erkennbar unsinnig, dass sich endlich auch die breite Öffentlichkeit mit dem Phänomen des „negativen Stimmengewichts“ befasste. Auf der erwähnten Seite von wahlrecht.de findet man dazu eine Literaturliste zum negativen Stimmengewicht.

Im Urteil des BVerfG vom 3. Juli 2008 wurde das negative Stimmengewicht für verfassungswidrig erklärt und  die Richter gaben eigentlich genügend Zeit bis Ende Juni 2011 zu einer Korrektur.

Im Grundsatz gibt es drei Möglichkeiten das negative Stimmgewicht zu beseitigen und dabei zugleich eine der Hauptursachen (Überhangmandate) anzugehen:

  1. Nichtzuteilung der Überhangmandate (Begrenzung)
  2. Die Verrechnung mit anderen Landeslisten derselben Partei (Verrechnung)
  3. Die Zuteilung von Ausgleichsmandaten an andere Parteien (Ausgleich)

Zu jeder dieser Möglichkeiten wurde ein Gesetzentwurf entwickelt und zwar von den drei damaligen Oppositionsfraktionen – soweit für Außenstehende zu beurteilen, ohne Abstimmung untereinander.

Die Regierungsfraktionen brauchten etwas länger, vermutlich weil sie sich erst abstimmen mussten und das kann bei unterschiedlichen Interessen schwierig werden.

Mit dem dann letztlich eingebrachten Gesetzentwurf versuchte man das Problem des negativen Stimmgewichts zu lösen, ohne die Überhangmandate zu beseitigen.

Das kann man versuchen, denn in seinem Urteil von 2008 hat das Verfassungsgericht Überhangmandate nicht explizit erwähnt. Ein solcher Versuch musste aber viel umständlicher ausfallen, als die oben genannten drei Lösungswege.

Letztlich kam man auf die Idee das Wahlgebiet in 16 unterschiedliche Wahlgebiete aufzuspalten, dann wären die Landeslisten der Parteien nicht mehr untereinander verbunden (dieses hätte eine Rückkehr zum Wahlrecht bei der Bundestagswahl 1953 bedeutet – damals war jedes der westdeutschen Bundesländer ein eigenes Wahlgebiet). Überhangmandate könnten zwar nach wie vor anfallen – und vor allem behalten werden. Die Trennung der Landeslisten würde aber eine Art des negativen Stimmgewichts unterbinden.

Man handelte sich mit dieser Idee aber massive Probleme ein. Da die 16 Wahlgebiete sehr unterschiedliche Größe haben würden, konnte sich der kleinere Koalitionspartner ausrechnen, dass etwa in Bremen jede Stimme für die kleinere Partei „verschwendet“ sein würde, weil es nie für eines der lediglich vier (oder maximal 5) zu vergebenden Mandate reichen dürfte.

Das „zwang“ die Regierungsfraktionen ihren Entwurf noch weiter zu verkomplizieren (Beispiel  Reststimmenverwertung 3), wodurch sie sich aber letztlich eine ganz neue Form des negativen Stimmgewichts hereinholten. Weitere neue Probleme mit dem alten 1953er-Modell.

Immerhin: Ende Juni 2011 wurde dann auch von Seiten der Regierung ein Entwurf eingebracht (und federführend von Dr. Krings4 im Plenum vertreten) so dass am 5. 9. 2011 eine Anhörung von Sachverständigen vor dem Innenausschuss stattfinden konnte. Als Gasthörer auf der Empore war der Autor dieser Zeilen mit dabei.

Man beachte: zum Zeitpunkt der Anhörung ist der vom BVerfG gesetzte Termin bereits längst verstrichen – die Entwürfe müssen nach der Empfehlung des Innenausschusses noch ins Plenum und es zeichnet sich im Laufe der Anhörung ganz klar ab, dass nach einer Verabschiedung im Plenum das BVerfG erneut in der Sache wird urteilen müssen.

Der Sachverständige Prof. Dr. Dr. h. c. Hans Meyer (Humboldt-Universität zu Berlin) etwa stellte klar:

Herr Krings, ich werde mich nur auf Ihren Entwurf beziehen und zwar aus zwei Gründen. Erstens haben Sie die Mehrheit, ihn durchzusetzen, und zweitens interpretiere ich Ihre Aussage in der heutigen FAZ, dass Sie auch gewillt sind, das zu tun. Wir sehen uns dann in Karlsruhe wieder.

Aus dieser Bemerkung ist bereits die Verärgerung herauszuhören, dass erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik das Bundeswahlgesetz ohne eine breite Zustimmung im Parlament geändert werden sollte.

Das Wort-Protokoll der Anhörung 2011 ist archiviert und der Leser kann sich sein eigenes Urteil darüber bilden, wie sich das Hin und Her der Sachverständigen bei der Anhörung weiter entwickelte und warum dies absehbar ohne Ergebnis bleiben musste.

Welche Kritikpunkte konnte man dabei gegen die Oppositionsentwürfe ins Feld führen?

Zur Erinnerung, die drei grundlegenden Ansätze:

  1. Nichtzuteilung der Überhangmandate
  2. Die Verrechnung mit anderen Landeslisten derselben Partei
  3. Die Zuteilung von Ausgleichsmandaten an andere Parteien

Die weitere Debatte in der Anhörung drehte sich dann vor allem darum, dass sich einige Sachverständige auf den Entwurf 1 einschossen indem sie sich darüber beklagten, dass bereits „erworbene“ Listen- oder Direktmandate in einem weiteren Verrechnungsschritt wieder „gestrichen“ würden.

Die Replik des Sachverständigen Prof. Dr. Dr. h. c. Hans Meyer (Humboldt-Universität zu Berlin):

Als Jurist finde ich es unmöglich, dass habilitierte Leute behaupten, Mandate, die nach dem Gesetz nicht erworben sind, seien gleichwohl erworben. Es gibt keine „errungenen Mandate“, wenn das Gesetz sagt, wie das in Bayern schon einmal gewesen ist, dass das Direktmandat mit dem geringsten Stimmanteil nicht erworben wird. Ich darf darauf hinweisen, dass bei der letzten Wahl das billigste Mandat nur mit 26 Prozent erworben worden ist. Von Repräsentation des Wahlkreises kann man bei einem so geringen Zuspruch ernsthaft nicht mehr sprechen.

Andererseits wäre es in der Tat unbefriedigend, falls ein Wahlkreisbewerber mit der relativen Mehrheit der Erststimmen kein Direktmandat erringen sollte (auch wenn eine solche Regelung lediglich für solche Ausnahmefälle vorzusehen wäre, bei denen ansonsten eine von vornherein festzulegende Gesamtgröße des Bundestags überschritten würde.)

Eine absolute Mehrheit der Erststimmen könnte dabei schadlos „sakrosankt“ gestellt werden und in der Praxis würde es vermutlich sogar funktionieren, lediglich ein Drittel der abgegeben Erststimmen zu fordern, um dem Wahlkreisbewerber einen Sitz zu garantieren. Die Begründung dieser Forderung nach mindestens  einem Drittel der Erststimmen für das garantierte Direktmandat wäre leicht nachvollziehbar: mindestens doppelt so viele Erststimmen im betreffenden Wahlkreis wären in diesem Fall an andere Bewerber gegangen. Deshalb ist unter bestimmten einschränkenden Bedingungen ein Zuspruch von weniger als einem Drittel der Erststimmen für den Einzug ins Parlament zu gering, allerdings nur dann, wenn die Zweitstimmen der jeweiligen Landesliste nicht ausreichen, um den Anspruch auf einen weiteren Sitz zu rechtfertigen, und ein dennoch zugeteilter Sitz (gerade im Falle einer Regionalpartei) eine Reihe von Ausgleichsmandaten nach sich ziehen würde. Dieser Gedanke wird beim nachfolgenden Lösungsvorschlag wieder aufgegriffen.

Zurück zur Historie:

Was war nun das (absehbare) Ende dieser unerquicklichen Auseinandersetzung. Wie zu erwarten, wurde das Wahlrecht zunächst mit einfacher Mehrheit verabschiedet, ohne den breiten Konsens, der bis dahin üblich war, landete dann aber in Karlsruhe beim Bundesverfassungsgericht und wurde dort mit einer deutlichen 8:0 – Entscheidung kassiert.

Nun war die Zeit aber wirklich knapp, der von Gericht gesetzte Termin schon weit überfällig und unter diesem selbstverschuldeten Zeitdruck, war beim besten Willen nicht mehr zu erwarten, dass die Vor- und Nachteile aller erwähnten Lösungsansätze so diskutiert werden konnten, dass mit einer Kombination von drei oder gar allen vier Gesetzentwürfen die Eintrittswahrscheinlichkeit der jeweils spezifischen Nachteile hätte minimiert werden können.

Als Kompromiss wurde die Zuteilung von Ausgleichsmandaten an andere Parteien gewählt (also die 3. der oben genannten Lösungsmöglichkeiten – obwohl alle Wahlrechtsexperten die potentielle Gefahr einer Vergrößerung des Bundestages klar erkannten).

Martin Fehndrich schrieb bereits 2013 in seinem Fazit zur Stellungnahme für eine weitere Anhörung des Innenausschusses:

Die vorliegenden Entwürfe stellen einen Kompromiß speziell für die Bundestagwahl im Herbst 2013 dar. […] Wegen der nicht gewollten Vergrößerung des Bundestages und der hier aufgezeigten Probleme durch Überhang- und Ausgleichsmandate und um den Wählern ein Wahlsystem mit echter personeller Auswahl bieten zu können, sollte der Bundestag über eine grundlegendere Reform nach der Bundestagswahl 2013 nachdenken. Diese sollte an der Zahl (Anteil) der Wahlkreise und an der Zahl der jeweils darin gewählten Abgeordneten ansetzen.

Vorschläge zur Lösung

Kurzfristig wird man an Zahl und Zuschnitt der Wahlkreise vermutlich nichts ändern. Dies wäre eher ein Langzeitprojekt für die übernächste Wahl. Meist war es nämlich auch Usus, dass der Bundestag nicht direkt die Bedingungen für seine Nachfolge regelt, weil dies immer den Verdacht aufkommen lässt, dass sich hier eine Regierungsmehrheit einen unzulässigen Vorteil schaffen will.

Folgender Vorschlag für eine kurzfristige Lösung (festhaltend an den bestehenden 299 Wahlkreisen):

Bevorzugt wird eine Mischung aus Verrechnungsmodell und Ausgleichsmodell in der Form, dass zunächst die maximale Größe auf 598+x festgelegt wird – es werden also von vorneherein nur x zusätzliche Mandate (Überhang + Ausgleich) akzeptiert – die Größe x=60 könnte beispielhaft dienen, denn damit würden ca. 10% Vergrößerung des Bundestags noch zugelassen – mehr aber auch nicht.

Damit kann dann die gesamte erste Stufe des bisherigen Wahlrechts (die eigentlich nur eine Pseudo-Verteilung darstellt) entfallen – diese Stufe erhöht meist schon von vorneherein die Zahl der garantierten Sitze unnötig hoch (auf 644 beim derzeitigen Ergebnis 2017) zudem berücksichtigt sie in ihrer Berechnungsvorschrift auch fragwürdiger Weise die Gesamtbevölkerung – also auch gar nicht Wahlberechtigte (vor allem Kinder, aber auch Menschen in Betreuung, denen einerseits ein Wahlrecht vorenthalten wird, die aber andererseits hier mitgezählt werden)

Wenn bereits 644 Sitze garantiert sind, BEVOR der eigentliche Ausgleich beginnt, darf man sich wirklich nicht mehr wundern, dass dann erheblich mehr als 598 Abgeordnete herauskommen.

Deshalb die Empfehlung, nach Möglichkeit nur von den 299 „erfolgreichen“ Wahlkreisbewerbern auszugehen und ab dort (maximal) 299+x Listenmandate zu verteilen – so kommt man auf maximal 598+x.

Selbstverständlich kann und sollte der Verteilungsmechanismus sofort stoppen, sobald auch mit weniger als x Zusatzmandaten der Parteien-Proporz hinreichend genau erreicht wurde.

Vorteile einer solchen Kombination (Verrechnungsmodell und Ausgleichsmodell):

Ein reines Verrechnungsmodell würde bei internen Überhangmandaten zwar immer die Zielgröße 598 erreichen, aber evtl. zu unzumutbaren Proporzverzerrungen der Landeslisten führen. So wäre etwa bei der Bundestagswahl 2009 die CDU-Landesliste in Baden-Württemberg im Verhältnis zu anderen Landeslisten noch stärker überproportional vertreten gewesen, als dies ohnehin der Fall war.

Martin Fehndrich, der die Verrechnungslösung an sich bevorzugen würde, schreibt hierzu:

Die beste „minimal-invasive“ Lösung wäre unseres Erachtens jedoch nach wie vor, die Überhangmandate partei-intern mit den Listenmandaten der nicht-überhängenden Landesverbände zu verrechnen. Politisch dürfte dieses Modell aber keine Chance mehr haben, nachdem es bei der Bundestagswahl 2009 dazu geführt hätte, dass die Union kein einziges Listenmandat mehr bekommen hätte, wovon u. a. Bundestagspräsident Lammert, Bundesministerin von der Leyen und die Staatsminister von Klaeden und Neumann betroffen gewesen wären.

Eine Kombination von Verrechnungsmodell und Ausgleichsmodell, könnte deshalb politisch besser vermittelbar sein. Es hätte in diesem Fall durchaus Listenmandate der CDU gegeben (wenn auch nicht unbedingt für Herrn Lammert) aber um den Preis einer gewissen Vergrößerung des Bundestags, weil dann andere Parteien wieder Anspruch auf Ausgleich hätten. Andererseits wäre aber der Effekt deutlich geringer ausgefallen, denn einige der CDU-Überhangmandate wären ja verrechnet worden.

Der entscheidende Nachteil: Im Falle externer Überhangmandate reicht die Kombination von Ausgleichs- mit einem Verrechnungsmodell nicht aus, um die Parlamentsgröße auf 598+x zu beschränken – und genau dieser Fall ist nun bei der Wahl 2017 eingetreten.

Die CSU hat aufgrund ihres schlechten Zweitstimmenergebnisses in 2017 bereits alleine 7 Überhangsmandate erreicht – die Zweitstimmen reichen also nicht aus, um die 46 Wahlkreise, die sie dennoch alle mit der Erststimme gewonnen hat, zu rechtfertigen.

Bei einer Regionalpartei, wie der CSU, schlägt aber der notwendige Bedarf an Ausgleichsmandaten noch viel stärker zu Buche, als dies bei Parteien der Fall ist, die im gesamten Bundesgebiet antreten.

Martin Fehndrich warnte bereits 2013 in der erwähnten Stellungnahme:

Mit den Ausgleichsmandaten nimmt der Gesetzgeber eine starke Vergrößerung des Bundestages in Kauf, die theoretisch bis unendlich gehen kann. Eine Vergrößerung kann schon durch Überhangmandate einer Regionalpartei (wie der CSU) erreicht werden. Der Überhang einer Regionalpartei ist auch das wahrscheinlichste Szenario einer Vergrößerung des Bundestages

Im Übrigen hat der Sachverhalt, dass die CSU nur in Bayern antritt zur Folge, dass eine Verrechnung der überhängenden Mandate mit anderen Landeslisten schon prinzipiell unmöglich ist.

Gedanklich kann man nun folgendes Szenario durchrechnen:

Was wäre ein mögliches Ergebnis, wenn die CSU-Liste aus Bayern wie eine 16. Landesliste der CDU behandelt werden könnte (und zugleich das reine Verrechnungsmodell zur Anwendung käme)?

Dann käme genau das einleitend erwähnte Ergebnis mit 666 statt 709 Sitzen zustande.

Aus verständlichen Gründen werden sich sowohl CDU als auch CSU gegen eine solche Regelung sperren müssen. Diese Berechnung soll auch nur veranschaulichen, wie hoch der Preis dieser Regionalisierung werden kann.

Das Wahlergebnis vom 24. 9. 2017 ist also leider nicht billiger als mit 709 Sitzen zu haben, es sei denn man schluckt eine von zwei Kröten:

  1. Man verzichtet darauf, Überhangmandate komplett auszugleichen.
  2. Man garantiert „erfolgreichen“ Wahlkreisbewerbern, wenn diese zu „schwach abschneiden“ nicht zwingend einen Sitz im Verrechnungsmodell.

Mit der ersten Lösung handelt man sich, wie schon besprochen, das Problem einer Mehrheitsumkehr ein, und da dürfte das Beispiel von Donald Trump abschreckend sein. Mit Sicherheit wird der Versuch eine solche Lösung durchzusetzen erneut nicht im Konsens zu haben sein und weitere Verfassungsklagen nach sich ziehen.

Deshalb noch abschließend für die zweite Lösung noch den Vorschlag für eine Klausel, die wirksam werden müsste, falls ein Verrechnungsmodell nicht ausreicht, um die Bundestagsgröße auf die gewünschten 598+x zu beschränken:

Ein Wahlkreisbewerber, mit einer relativen Mehrheit der Erststimmen ist unmittelbar direkt gewählt,

  • falls die Zweitstimmen der jeweiligen Landesliste ausreichen, um den Anspruch auf einen weiteren Sitz zu rechtfertigen, oder
  • falls die relative Mehrheit der Erststimmen 1/3 übersteigt

Wahlkreisbewerber, die trotz relativer Mehrheit der Erststimmen nicht unmittelbar direkt gewählt wurden, sind nach ihrem Erststimmen-Anteil sortiert auf einer bundesweiten Liste der aufstellenden Partei zu platzieren, die VOR den Landeslisten der jeweiligen Partei bei weiteren Sitzverteilungsschritten zu berücksichtigen sind (dieser Passus ermöglicht zwar einen Einzug in den Bundestag aber garantiert diesen nicht)

Zugegebene Nachteile: die Zahl der direkt gewählten Abgeordneten würde dann unter 299 fallen. Vor allem könnte es aber auch vorkommen, dass es einen „verwaisten“ Wahlkreis gibt, nämlich dann wenn von den Landeslisten anderer Parteien niemand aus diesem Wahlkreis in den Bundestag einzieht. Andererseits trat dieser Fall der „verwaisten“ Wahlkreise immer einmal wieder nachträglich auf, nämlich immer dann wenn ein erfolgreicher Wahlkreisbewerber aus dem Bundestag ausscheidet, etwa um Landesminister in einem Bundesland zu werden, oder aus anderen Gründen, wie bei dem Freiherrn zu Guttenberg.

Wie auch immer, ob man sich auf eine solche oder eine andere Kombinationsform aus Begrenzungs-  Verrechnungs- und Ausgleichslösung einigt, es ist dringend zu empfehlen, dies nur als Kompromiss für die nächste Wahl (also 2021 oder im Falle von Neuwahlen schon früher) vorzusehen.

Es ist keine wirklich gute und dauerhafte Lösung, denn die damit verbunden Nachteile wurden ebenfalls diskutiert. Der Gesetzgeber sollte sich endlich zur Einsicht durchringen, dass die Grundzüge des bestehenden Systems (Erst- und Zweitstimmen mit einer vorgeblich gleich hohen Bedeutung) mittlerweile seit Jahrzenten KEIN bewährtes System mehr darstellen. Spätestens seit der Bundestagswahl 1994 mit 16 Überhangmandaten und 5 Fraktionen im Bundestag führt an dieser Erkenntnis kein Weg mehr vorbei.

Mittel- und langfristige Lösung

Eine mittel- bis langfristige Lösung sollte sich deshalb nicht auf die bestehenden 299 Einerwahlkreisen fixieren, sondern (deutlich weniger) Mehrmandatswahlkreise vorsehen. Vorschläge in diese Richtung gibt es schon längst, etwa von wahlrecht.de oder auch Prof. Joachim Behnke 5. Wenn man dies geschickt anstellt, könnte dabei sowohl das Entstehen von Überhangmandaten in allen realistischen Szenarien vermieden werden und dennoch die Komponente der Personenwahl sogar gestärkt werden. Weil in einem Mehrmandatswahlkreis nämlich auch Vertreter kleinerer Parteien direkt zum Zuge kommen dürften (regelmäßig und nicht nur in Ausnahmefällen), reicht eine geringe Anzahl von Listenmandaten (schätzungsweise 40%) aus, um den Proporz nach dem Verhältniswahlrecht zu erreichen.

Eine solche Regelung würde aber den Mut erfordern, einmal etwas anderes zu versuchen, als nach „minimalinvasiven“ Lösungen zu suchen. Für den Autor dieser Zeilen ist nämlich „minimalinvasiv“ fast schon zu einem Unwort geworden, mit dem ziemlich gut beschrieben wird, dass eine jeweilige Regierungsmehrheit immer nur so viel am Wahlrecht ändert (also möglichst wenig), dass  Anforderungen durch das Verfassungsgericht bzw. den Forderungen der Öffentlichkeit gerade noch nachgekommen wird. Schließlich verdankt diese Regierungsmehrheit im Zweifel den bestehenden Regelungen eine meist komfortablere Mehrheit und größere Änderungen könnten dies aufs Spiel setzen.

Fazit

Zusammengefasst sollten die Ausführungen folgendes zeigen:

In Wirklichkeit haben wir es weniger mit einem Problem der (Wahl-)Mathematik zu tun, sondern mit einem Prioritätensetzungsproblem. Mit dem derzeit gültigen Wahlrecht weigert sich aber der Gesetzgeber gewissermaßen eine Priorisierung vorzunehmen.

Man hätte gerne alles:

  • Die Mandatsverteilung soll das Verhältnis der Zweitstimmen bestmöglich abbilden
  • Dies soll aber nicht nur für Parteien an sich passen, sondern (erschwerend!) auch für die verschiedenen Landeslisten derselben Partei untereinander
  • Eine verdiente Politiker*in soll nach Möglichkeit durch „sichere“ Listenplätze abgesichert werden können – selbst dann wenn er oder sie im Wahlkreis noch nicht einmal die relative Mehrheit gewinnt
  • Ein Wahlkreisbewerber mit einer relativen Mehrheit der Erststimmen soll unbedingt zum Zug kommen – selbst dann wenn doppelt so viele Wähler andere Kandidat*innen bevorzugen
  • Überhangmandate sollen nicht zu einer Verzerrung des Parteienproporzes führen, vor allem darf nicht eine Umkehrung des Wählerwillens erfolgen

Man kann dies auch alles haben – aber eben um den Preis eines aufgeblähten Bundestages und das Preisschild hätte im Übrigen noch deftiger ausfallen können. Nordkorea wurde von der Parlamentsgröße her schon überboten. Wäre noch mehr möglich?

Im einleitenden Zitat sprach Herr Lammert von einer „beliebigen Vermehrung der Sitze im Deutschen Bundestag“, Martin Fehndrich von einer „starken Vergrößerung des Bundestages, die theoretisch bis unendlich gehen kann“. Diese Warnungen sollten endlich ernst genommen werden.

Inzwischen ist Deutschland international auf Platz 2 – nämlich seit dem 24. September (Nordkorea bleibt bei 687). Platz 1 hält immer noch China. „Beliebige Vermehrung“ lässt vermuten, dass da noch mehr geht. Theoretisch könnten wir mit unserem Wahlrecht noch deutlich „weiter“ kommen (im negativen Sinn), praktisch wird aber China nicht so schnell nicht zu toppen sein, dies ist aber nicht wirklich ein Grund zur Beruhigung – der „chinesische Nationale Volkskongress“ hat 2987 Abgeordnete.

 

Zum Autor:

Rainer Berkemer ist seit 2008 Professor an der AKAD Hochschule Stuttgart. Er ist seit 2010 Studiengangleiter für den Master Wirtschaftsingenieurswesen und zudem Studienleiter für die mathematischen Fächer und die Statistik. Seit etwa 15 Jahren beschäftigt er sich auch mit Fragen der Wahlmathematik, wobei er unter anderem zusammen mit Boris Palmer einen Artikel zu negativen Stimmengewicht veröffentlichte.


1. Von Mehrheitsumkehr spricht man, wenn auf eine Stimmenmehrheit eine Sitzminderheit entfällt, und umgekehrt. Die Mehrheitsumkehr kann durch Abweichungen vom (reinen) Verhältniswahlsystem entstehen, insbesondere durch Elemente der Mehrheitswahl (Beispielsweise führte das relative Mehrheitswahlsystem in Großbritannien häufig zu einer solchen Konstellation im Unterhaus). Auch bei der Wahl des 43. Präsidenten der USA (George W. Bush) wurde bedingt durch das Wahlsystem der Kandidat mit den zweitmeisten Stimmen zum Präsidenten gewählt.
Bei Donald Trump, dem 45. Präsidenten der USA, war dies bekanntlich noch deutlicher: er ist gewählt, obwohl er fast 3 Millionen Stimmen weniger als Hillary Clinton bekam.

2. Martin Fehndrich, einer der Wahlrechtsexperten, der bei Sachverständigenanhörungen vom BVerfG oder vom Innenausschuss um Stellungnahmen gebeten wurde – zudem mehrfach erfolgreich vor dem BVerfG gegen das „negative Stimmengewicht“ geklagt hatte

3. Reststimmen treten bei sogenannten Quotenverfahren auf. Insbesondere bei dem System von Hare/Niemeyer, das lange bei Bundestagswahlen verwendet wurde, muss zwingend mit Reststimmen gearbeitet werden. Nachdem aber der Bundeswahlleiter in einer Studie (1999) zum Ergebnis kam, dass das Divisor-Verfahren nach Sainte-Laguë dem Verfahren nach Hare/Niemeyer (wegen dessen Paradoxien) vorzuziehen sei, wurde das Bundeswahlgesetz entsprechend geändert. Damit ist aber eigentlich jede Grundlage für Reststimmen entfallen, die in einem Divisor-Verfahren mit Standardrundung (dies ist Sainte-Laguë) komplett systemwidrig sind.

4. Günter Krings, damals stellvertretender Vorsitzender der Unions-Fraktion, inzwischen Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister des Innern.

5. Joachim Behnke hat bereits einige Wochen vor der Wahl mit Hilfe von Simulationsrechnungen, die Vergrößerung des Bundestags ziemlich akkurat abschätzen können

Schreibe einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.